山西省资源整合：“一场没有硝烟的战争”

大国寡民

山西省资源整合：“一场没有硝烟的战争”

有人将山西省历时21个月的资源整合视作一场没有硝烟的战争，也有人把它称为“一场煤炭工业的革命，一次重大利益的调整。”

　　5月25日18时是山西省国土资源厅受理上报申请换发采矿许可证的最后时间，也被认为是山西许多乡镇矿山的大限之日。就在这场涉及到煤炭资源管理、生产、安全等诸多的深刻变革即将告一段落的时候，我们发现，山西省曾经的4400座乡镇煤矿在短短一年多的时间内竟陡然间削减了近40%，保留下来的煤矿只有2700座。

　　“资源整合不是对矿山一关了事，目的是充分利用资源，追求更大的经济效益，并通过改革理顺各方利益。”山西省国土资源厅厅长张怀文说，“资源整合对山西乃至全国的经济发展至关重要。”

资源整合成效显著

　　最新数据显示，煤炭资源整合在山西已取得突破性进展。全省60个主要产煤县(区、市)不再保留年生产能力9万吨以下的煤矿，数量由资源整合前的4396座煤矿压减到2700座煤矿，共压减1700座煤矿，减少矿井比例40%左右。31个非主要产煤县鼓励和支持国有重点煤炭企业和地方国有骨干煤矿采取收购、兼并、控股、参股等多种形式的资源整合工作也正在紧锣密鼓地推进。

　　“分布在山西省91个县(区、市)的小煤矿绝大部分是县及县以下煤矿，多数诞生于上世纪80年代。改革开放以来，山西省煤矿发展迅猛，最多时有一万多座小煤矿。”山西省国土资源厅副厅长康有全告诉记者，经过1998年以来的关井压产和治理整顿，山西煤矿数量虽已压到4000多个，但年产量30万吨以上的煤矿却仅占8%，数量过多、规模太小、产业集中度不高的状况依然没有根本性改观。

　　“长期以来，煤矿多、小、散的格局和粗放落后的矿业经济增长方式给山西带来了严重后果，资源浪费、环境污染、生态破坏，已直接影响到煤炭工业的可持续发展。”张怀文在接受本报记者采访时说，资源整合前，山西省相当一部分煤矿的采矿权人、经营者、投资人处于分离状态，责、权、利不统一，20多年来，一些作为采矿权人的乡政府、村委会，对所办煤矿不投资、不经营、不管理，甚至存在层层转包、掠夺式开采等诸多问题，有时一个煤矿出了问题，连追究责任都不知道板子该打向谁。

　　“按照科学发展观的要求，必须淘汰这样的落后经济增长方式。”张怀文坚定地表示，“在山西省推进煤炭资源整合势在必行。”

　　山西省的煤炭资源整合可追溯到上世纪90年代初。张怀文告诉记者，山西省曾考虑过通过投入技术改造资金用增量调整来带动煤矿联营改造，促进煤矿整合，但由于当时煤炭市场疲软、企业资金不足，再加上当时股份制尚处于起步阶段，人们认识并未到位，利益不好调整，因而煤矿联营改造总体上收效不大。

　　2004年4月30日，临汾市梁家河煤矿发生瓦斯爆炸事故。对此，时任山西省省长的张宝顺明确提出，解决治本问题必须搞煤炭资源整合。采矿权要规范管理，所有权、采矿权、经营权要统一，要收取矿业权价款。2004年5月，山西省政府率先在临汾试点。

　　在取得经验的基础上，2005年6月，山西省政府正式出台《关于推进煤炭企业资源整合和有偿使用的意见》。同年8月8日，山西省政府召开全省推进煤炭资源整合和有偿使用工作会议，标志着资源整合在山西省正式启动。会上，时任山西省代省长的于幼军说，推进资源整合和有偿使用，是山西省调整优化产业结构、转变经济增长方式、实现煤炭产业优化升级的必由之路。

“难度之大可想而知”

　　“资源整合是一项系统工程，也是一项很复杂的工程。”张怀文说，“山西省要关掉近40%的乡镇煤矿，难度之大可想而知。”

　　在张怀文看来，煤炭资源整合自始至终的难点在于：如何确定哪些矿需要保留，哪些矿应该关闭，哪些矿必须合并。

　　“资源整合仅仅依靠哪个部门是搞不成的，还需要市、县、乡各级政府对资源整合的重要性形成共识，从而变成自觉的行动。山西省强化了各级政府的责任，各级政府、职能部门责任明确。把资源整合的权力给基层，利益给基层，操作给基层。资源整合就不会走过场。”张怀文如是说。

　　为强力推动煤炭资源整合，2006年2月28日，山西省以省政府令形式出台了《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》，为这项工程提供了重要的法律保障。2006年4月19日，国务院召开常务会议，会议批准在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点。试点对强化煤炭行业管理，优化资源配置和煤炭开发布局，提高煤矿准入标准以及完善矿业权有偿取得制度等重要问题提出了要求。

　　山西省随即颁布的一组数字“11396”，被认为是省政府对各主要产煤县提出的“最硬的要求”，也是“最没商量的指标”。

　　所谓“11396”，即整合后新增资源面积、新增生产能力均不超过整合前的10%；煤矿矿井数量减少30%以上；主要产煤县不再保留核定年生产能力9万吨以下的煤矿；整合后矿井回采率达到60%以上。

　　实际上，办煤矿的准入条件并不仅仅是上述几个数字的要求，对于风景名胜、文物保护区的煤矿，重要水源地的煤矿以及城市规划区、交通枢纽区域的煤矿，有关规定认为应当予以关闭，且资源不得参与整合；而对于如证照不全的，经整改仍不具备安全生产条件的，不具备采煤方法改革条件的，不符合环保要求以及布局不合理的煤矿，有关政策规定：“其资源虽然可以参与整合，但也应当关闭。”

　　此外，从行政工作程序上讲，县级政府部门应根据资源整合原则编制工作方案，逐级上报省政府；省政府委托国土资源部门会同煤炭工业部门和省级煤矿安全生产监督机构，审核方案。

　　“为防止权力徇私，省里只见整合方案不见矿主。整合方案不合格，不予批准。”据张怀文介绍，资源整合后对采矿许可证的换证，山西省国土资源厅规定了一条铁的纪律，不允许厅机关干部单独与矿主接触；换证工作以县为单位，统一受理，集中办理。

　　张怀文说，通过行政审批取得采矿权的采矿权人，应依法缴纳采矿权价款。根据煤种不同，价款标准从每吨1.3元到3.8元不等。采矿权缴纳价款采取货币缴纳、转为国有股份、转为国家资本金三种方式。采矿权价款分成则按省、市、县为3：2：5的比例进行。

　　“省政府负责总体指标的落实和监管，企业如何兼并，最终产权如何划分统统交由县级政府处理，而价款按分成比例有一半都划拨给县政府，这样就大大增强了县政府的积极性，有利于资源整合的推进。”在谈到这次资源整合工作力度之大时，康有全认为，将责、权、利全部下放给县政府，是推动山西资源整合顺利进行的关键之所在。

　　而县政府又是怎样决定矿山的去留问题的呢？记者在长治县采访时了解到，长治县是山西为数不多的年产千万吨的产煤大县之一，国土面积的87%含煤。三年前，全县有170多座煤矿，集中分布在该县东南山区160平方公里的范围内，布局不合理，采煤方法落后。煤炭资源的回采率最少的仅为15%，而县办大矿最高也不过25%，资源浪费很大。

　　开展资源整合，长治县政府提出“六个比”，用公开整合的办法确定哪一个矿该关，哪一个该整合。长治县县长关小平告诉记者，所谓“六个比”就是一比煤矿的地理位置，看谁的地面交通条件便利，地下条件利于开采；二比矿产资源储量，看谁的更多；三比采煤方法，看谁的技术更先进；四比生产规模；五比煤矿这些年给当地老百姓、群众办好事的情况；六比谁给国家做的贡献更大。通过反复比较，确定关闭、保留、整合的名单，确定新的采矿权人，并实行资源有偿使用，缴纳价款。

　　由于方案比较科学，资源整合做得公平、公道，因而长治县的进展十分顺利。据了解，长治县由整合前的92座煤矿压减为70座。长治县国土资源局局长张其文说：“开展资源整合，我们的办法就是公开整合。”

　　煤炭资源整合后，长治县的煤矿主要有不变式、买断式、股份式、关闭式四种状态。所谓不变式，是指单独保留煤矿，原办矿性质不变，由原采矿权人按规定缴纳矿价；买断式，是由整合煤矿对被整合煤矿的资源进行合并、统一开采，企业进行兼并、收购，一次性买断被整合煤矿的资产；股份式，是多个煤矿按照资源整合要求合并可采资源，减少坑口数量，以多个矿的资产折股设立股份制企业；而关闭式则是对少数没有整合价值或整合起来困难较大的煤矿，予以关闭。对关闭的煤矿，视具体情况由县政府给予补偿。

带来多赢的局面

　　资源整合究竟给山西带来了什么？张怀文认为，山西煤炭资源整合和有偿使用，不仅是关闭了1700个煤矿，更重要的是通过煤炭资源整合，提高了煤炭产业的素质，推动了山西由煤炭资源大省向煤炭经济强省转变，实现了煤炭经济的集约、循环、高效和可持续发展。

　　首先保护了资源。资源整合使矿山企业从机制上更加珍惜、合理利用资源。过去矿山企业的采矿权是从国家那儿白拿的，矿主们并不珍惜资源。现在采矿权价款多则数千万元，少则几百万元，矿主们开始心痛资源、爱惜资源了，动用一点资源都要考虑用得合理不合理，开采中尽量提高回采率。过去，没人在乎别人越界开采，现在，企业一发现越界，就马上报国土资源部门要求处理。长治县副县长许智慧感同身受地告诉记者：“通过整合，关掉小矿，办起大矿，规模、集约化地开采资源，提高了资源利用效率；有偿使用给企业吃了‘定心丸’，增强了办矿者办矿的积极性，使提高资源利用效率成为企业的自觉行动，资源整合和有偿使用遏制了一些矿山企业严重浪费煤炭资源的行为。”

　　其次，整顿和规范了煤炭资源开发秩序。过去，山西乡镇煤矿产权不明晰，往往是“包矿者发大财、村干部搞腐败、承包人搞短期行为”。资源整合和有偿使用提高了煤矿准入门槛，限制了投机者只交上少量承包费就可廉价地经营小煤矿的短期行为。山西的煤炭资源整合被外界称作“煤炭新政”。煤炭新政令一些以炒作煤矿为目的的投机者难以炒作。小煤矿要想能生存下来，将面临两种选择：或者进行资源整合形成股份制企业，或者通过有偿的方式获得采矿权。但无论哪一种选择都将断了炒煤团的一夜暴富梦：前者，由于采煤方式简陋，固定资产很少，评估后值不了几个钱；后者，采矿权将从无偿变为有偿，投资者必须拿出一大笔钱来有偿取得采矿权。

　　第三，优化了矿山布局。长治县是山西产煤大县，平均不到1平方公里1个煤矿，有的小煤矿面积不到0.1平方公里。由于布局不合理，加上开采方法落后，又不能规模开采，煤炭资源的回采率极低，仅10%左右。在本次资源整合前全县有92个煤矿，通过整合，优化了矿山布局，矿山数量减为70个。高平市申家庄煤矿，在当地算是一个地方大矿，矿井产能为60万吨，其资源储量为2.4亿吨。资源整合前其周围存在11个小矿，这些年小矿把该矿周围破坏得千疮百孔。资源整合后，周围大部分小矿被关闭了。该矿总工李建民说，资源整合对我们矿的设计、生产、采矿布置大有好处，我们终于可以按正常规划布置巷道、安排生产了，资源整合保证了我们的资源不受侵害。

　　再有就是为煤炭经济的科学发展开辟了坦途。“资源整合的意义和成效随着时间的推移必将进一步放大，一方面为煤矿本质化安全水平的提高奠定了最重要、最坚实的基础。另一方面也为煤炭经济的科学发展开辟了坦途。”晋中市副市长马彦平告诉记者，仅就关闭9万吨以下煤矿而言，这些煤矿多数都是安全生产水平、管理水平差，经济效益小，矿难易发的重点地方，关闭就意味着堵住了安全，关闭就意味着堵住了安全隐患的巨大黑洞。据了解，晋中市在关闭了40%的小煤矿后，安全系数以几何倍数级增长，与之相应的是安全程度、管理水平、矿业秩序等本质化的提高与改善。

　　“随着关小改中上大的同步推进，煤炭产业集中度的提高，为从根本上改变煤炭产业粗放开采、经营，整个经济单一初级和解决利益分配日趋不公等长期困扰的难题，从根本上为煤炭产业的科学发展扫清了障碍。”马彦平如此表示。