以市场化为方向的顶层设计 顾宗勤解读油气体制改革方案

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原创 2017-05-22 陈国兴 中国石油和化工 中国石油和化工

近日，中共中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(以下简称意见)，意见强调，深化石油天然气体制改革要坚持问题导向和市场化方向，体现能源商品属性；坚持底线思维，保障国家能源安全；坚持严格管理，确保产业链各环节安全；坚持惠民利民，确保油气供应稳定可靠；坚持科学监管，更好发挥政府作用；坚持节能环保，促进油气资源高效利用。

意见明确，深化石油天然气体制改革的总体思路是：针对石油天然气体制存在的深层次矛盾和问题，深化油气勘查开采、进出口管理、管网运营、生产加工、产品定价体制改革和国有油气企业改革，释放竞争性环节市场活力和骨干油气企业活力，提升资源接续保障能力、国际国内资源利用能力和市场风险防范能力、集约输送和公平服务能力、优质油气产品生产供应能力、油气战略安全保障供应能力、全产业链安全清洁运营能力。通过改革促进油气行业持续健康发展，大幅增加探明资源储量，不断提高资源配置效率，实现安全、高效、创新、绿色，保障安全、保证供应、保护资源、保持市场稳定。意见提出八个方面的改革任务。

小编独家采访中国石油和化学工业联合会副会长，石油和化学工业规划院院长顾宗勤，请他对《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》进行解读。

顾宗勤认为，中共中央国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，是油气行业改革的顶层设计，是国家又一项重大战略部署，是落实中央决策的重大举措，是一份非常适合行业发展市场化改革方案，很接地气，很有生命力。这鼐意见为行业今后的发展指明了方向，对下一步行业发展将产生重大影响。这个意见最显著的的特点是坚持市场化改革的方向，体现了能源商品属性，发挥市场在资源配置中决定性作用。这个意见提出的八项任务中，有六项（前六项）都是坚持市场化改革的。

一是完善并有序放开油气勘查开采体制，提升资源接续保障能力。实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制，加强安全、环保等资质管理，在保护性开发的前提下，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

顾宗勤表示，油气勘查开采区块将要实行竞争出让制度和更加严格的退出机制。也就是说，过去搞油气开采都是国有企业，一方独大，油田是国家指定国有企业去开采，民营和其他所有制企业没有机会参与这方面的工作。这次开放了，让有资质的市场主体参与油田的开采，形成国有为主导的，多种经济成分参与的开采体系。这就是强调市场化。

二是完善油气进出口管理体制，提升国际国内资源利用能力和市场风险防范能力。建立以规范的资质管理为主的原油进口动态管理制度。完善成品油加工贸易和一般贸易出口政策。

顾宗勤表示：关于油气进出口制度，进口方面，我们原来进口石油天然气是国家审批，现在要实行动态管理制度，不再是固定一成不变了。过去虽然也有一部分民营企业获准进口石油，但数量很小，现在搞动态管理，预计市场化的程度会再大些。出口方面，是完善成品油加工贸易和一般贸易出口政策，成品油出口也不能只由国有企业搞，应该增大民企的成分，特别是我国成品品生产中柴油多，可以适度放开，鼓励多出口到国际市场。

三是改革油气管网运营机制，提升集约输送和公平服务能力。分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。

顾宗勤表示，对油气管网运营制度，意见明确提出要管网独立，管输与销售分开。这样不让上下游一体化。管输和销售合一容易形成垄断，分开后，输送多远就给多少运费，有助于打破垄断。

四是深化下游竞争性环节改革，提升优质油气产品生产供应能力。制定更加严格的质量、安全、环保和能耗等方面技术标准，完善油气加工环节准入和淘汰机制。提高国内原油深加工水平，保护和培育先进产能，加快淘汰落后产能。加大天然气下游市场开发培育力度，促进天然气配售环节公平竞争。

顾宗勤表示，下游油气加工要采取市场化，完善准入和淘汰机制。下游加工企业准入，要有一定的规矩，一定的限制。同时，淘汰机制也要完善，要淘汰落后，经营不下去的，不论什么所有制的企业都要淘汰。

五是改革油气产品定价机制，有效释放竞争性环节市场活力。完善成品油价格形成机制，发挥市场决定价格的作用，保留政府在价格异常波动时的调控权。推进非居民用气价格市场化，进一步完善居民用气定价机制。依法合规加快油气交易平台建设，鼓励符合资质的市场主体参与交易，通过市场竞争形成价格。加强管道运输成本和价格监管，按照准许成本加合理收益原则，科学制定管道运输价格。

顾宗勤表示，对于油气产品的定价也要强调市场化，同时要市场化与政府监管并存。现在化工产品是比较市场化的。但上游原料供应还不是市场化的，或者说不完全是市场化的。但油气产品目前都在向市场化方向走，成品油定价，发改委根据国际原油价格波动情况每隔一段时间调整一次；天然气以前完成是计划经济，也现同样向市场化方向走。过去对油气产品，政府监管很多，市场化相对弱一点。但强调市场化不是不要政府监管，而是完善政府监管。如对管道运输，不监管容易一家独大，这是不行的。所以现在强调市场化和政府监管两者并重。

六是深化国有油气企业改革，充分释放骨干油气企业活力。完善国有油气企业法人治理结构，鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制。推进国有油气企业专业化重组整合，支持工程技术、工程建设和装备制造等业务进行专业化重组，作为独立的市场主体参与竞争。推动国有油气企业“瘦身健体”，支持国有油气企业采取多种方式剥离办社会职能和解决历史遗留问题。

顾宗勤表示，油气企业的改革是股权多元化。不一定油气企业全都是国有成分，可以搞混合所有制。油气还要搞专业化重组。有些企业太大了，可以分开，企业小一点更便于股权多元化。要剥离企业的社会职能，企业就单纯办企业，不要小而全、大而全，把公共事业、学校、医院等剥离出去，更有利于市场化改革。

七是完善油气储备体系，提升油气战略安全保障供应能力。建立完善政府储备、企业社会责任储备和企业生产经营库存有机结合、互为补充的储备体系。完善储备设施投资和运营机制，加大政府投资力度，鼓励社会资本参与储备设施投资运营。建立天然气调峰政策和分级储备调峰机制。明确政府、供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户的储备调峰责任与义务，供气企业和管道企业承担季节调峰责任和应急责任，地方政府负责协调落实日调峰责任主体，鼓励供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户在天然气购销合同中协商约定日调峰供气责任。

顾宗勤表示，完善储备体系，就是政府要托底。有一些事仍然需要政府来管。对于石油，政府要进行储备、社会资本和生产企业也可以搞储备，三者结合起来，来保证油气的供应安全。

八是建立健全油气安全环保体系，提升全产业链安全清洁运营能力。加强油气开发利用全过程安全监管，建立健全油气全产业链安全生产责任体系，完善安全风险应对和防范机制。
顾宗勤表示，建立安全环保体系是必须的，不论在市场经济下，还是在计划经济下，都必须重视安全和环保工作，避免发生安全环保事故。

顾宗勤认为，总的讲，意见的核心还是市场改革。油气改革牵涉比较大，油气公司太大了，油气改革的动静也比较大，涉及方方面面，这个顶层设计也有国务院来做。这是一份油气改革很好的方案，希望能得到很好的贯彻落实。